28.12.2023

Monitor Niemcy 2/12/2023

Oświadczenie rządowe kanclerza Olafa Scholza w kontekście wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN z 15 listopada br.

Oświadczenie Kanclerza Olafa Scholza było pochodną wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada br. Uznał on za niedopuszczalne wykorzystanie do innych celów 60 mld Euro pozyskanych z kredytów zaciągniętych na walkę ze skutkami pandemii. Obok bezpośredniego wprowadzenia blokady wydatków państwowych orzeczenie będzie miało wpływ na ostateczny kształt budżetu RFN na 2024, który musi być uchwalony do połowy grudnia br. Kanclerz w wystąpieniu, obok jednoznacznej akceptacji wyroku, nie podał jakichkolwiek konkretów dotyczących możliwych działań doraźnych, w rodzaju oszczędności, czy też podniesienia podatków pomimo jednoczesnego zobowiązania do dalszej pomocy finansowej np. dla Ukrainy. Należy zatem oczekiwać kolejnej fali sporów koalicyjnych dotyczących niezbędnych ograniczeń w wydatkach, ale także nowej roli opozycji parlamentarnej, mogącej być kluczowej dla dokonania przez Bundestag niezbędnych zmian systemowych, tj. zmiany zapisanego w konstytucji modelu zaciągania kredytów przez państwo i ograniczeń w tym zakresie.

Streszczenie

Kanclerz RFN w wystąpieniu z końca listopada br. odnosił się do wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z połowy wspomnianego miesiąca. Sąd konstytucyjny zajmował się kwestią legalności wykorzystania środków pozyskanych przez rząd z kredytów na walkę z pandemią, które to miały być użyte dla finansowania innych funduszy i celów. Stosownie do orzeczenia takie działanie uznano za sprzeczne z ustawą zasadniczą. Oznaczało to zablokowanie kwoty 60 mld Euro, natychmiastową blokadę wydatków państwa, a także problemy związane z kształtowaniem budżetu na 2024 r. Kanclerz nie odpowiedział w wystąpieniu na pytanie o model finansowania nieplanowanego deficytu, tj. o ograniczenie dalszych wydatków albo podnoszenie podatków. Wskazuje to na dalsze nieuniknione konflikty koalicyjne w ostatniej fazie prac nad budżetem w 2024 r. oraz wymuszoną zmianę w relacjach rządu i opozycji, o ile ten pierwszy chciałby dokonać zmian w konstytucji ułatwiających zwiększenie dopuszczalnego limitu długu publicznego.

**

1. Podstawą dla omawiania oświadczenia rządowego kanclerza, wygłoszonego 28 listopada br. przy okazji parlamentarnej debaty budżetowej jest nie tyle samo orzeczenie sądu konstytucyjnego RFN, co model postępowania związany z niejasnościami prawnymi i generalną interpretacją przepisów uchwalanych przez Bundestag. W sytuacji, w której dane rozwiązanie, przepis bądź uchwalona ustawa budzi kontrowersje, albo brak w stosunku do wspomnianych jednoznacznego orzecznictwa, stronom kontestującym, np. deputowanym partii opozycyjnych, politycznie opłaca się kierować zapytania do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) z prośbą o wykładnię. Dla rządu z kolei każde znaczące postępowanie finansowe związane z przyjęciem bądź implementacją ustaw musi wiązać się z kolei z ryzykiem jego blokady albo reinterpretacji przez sądownictwo konstytucyjne. A to z kolei wymuszać powinno ponadprzeciętną wstrzemięźliwość w procedowaniu z planowanymi wydatkami mogącymi być, czasem po kilku latach, zakwestionowane przez FTK.
2. Wyrok z 15 listopada br. dotyczył sposobu w jaki sposób wolno stosować zapisany w konstytucji mechanizm blokujący zaciąganie przez państwo nowych długów. Blokada owa nie dotyczyła bowiem dwóch sytuacji nadzwyczajnych, tj. katastrof naturalnych oraz kryzysu gospodarczego. Trybunał uznał, iż powołane w 2021 r. w nowelizacji ustawy budżetowej fundusze specjalne dotyczące ochrony klimatu i wspierania transformacji, a w szczególności związane z nimi podjęte zobowiązania kredytowe, nie spełniają przesłanek pozwalających uznać je za wyjątek. Oznaczało to wyeliminowanie potencjalnych środków na wydatki inwestycyjne w 2023 r. w wysokości około 60 mld Euro.
3. Stosowny wniosek do Trybunału złożyła opozycyjna CDU wskazując, iż rząd chciał przeznaczać na inne cele środki, które nominalnie miały być przeznaczone na walkę z epidemią. Środki te pochodziły tymczasem z zaciąganych w czasie pandemii kredytów. Trybunał podkreślił rzeczywisty brak orzecznictwa dotyczącego omawianej sytuacji. Nie odmówił rządowi prawa podejmowania decyzji o zaciąganiu ponadnormatywnych kredytów. Uznał jednakże, iż w omawianym przypadku nie zachodziły przesłanki mogące uznać owe wydatki za te dotyczące sytuacji wyjątkowej. Last but not least, de facto wskazał także, iż zachowania przewidziane do procedowania w stanie wyższej konieczności nie mogą być normą służącą do permanentnego omijania obostrzeń w zaciąganiu długów przez państwo.
4. Wyrok, ogłoszony w czasie ostatniego etapu prac parlamentarnych nad kształtem kolejnej ustawy budżetowej był osobistą porażką urzędującego kanclerza, także dlatego, iż przed objęciem funkcji szefa rządu był on w gabinecie Angeli Merkel ministrem finansów. Zablokowane środki miały być ponadto inwestowane w projekty mające uczynić gospodarkę i infrastrukturę RFN bardziej przyjazną środowisku. Wyrok generował zatem, obok natychmiastowego wprowadzenia blokady wydatków, dodatkowy spór pomiędzy koalicjantami z partii liberalnej, optującymi za ograniczaniem świadczeń państwowych, także w sferze socjalnej, a zielonymi i SPD, oczekującymi działań odwrotnych. Wszystko to miało miejsce w sytuacji coraz silniejszej fali protestów pracowników sektora służb publicznych, w tym tych wysoce dolegliwych społecznie, takich jak strajki ostrzegawcze na kolei, w szkołach, itp.
5. W wystąpieniu kanclerza dominowały elementy albo niezwiązane w ogóle z meritum problemów finansowych, w rodzaju podziękowań dla niemieckiej dyplomacji za jej wkład w uwolnienie zakładników przetrzymywanych przez Hamas, albo sugestie wskazujące na podjęcie w nieokreślonej przyszłości radykalnych działań oszczędnościowych przez państwo. Scholz zapewniał o dalszym wsparciu Ukrainy, także finansowym, uznając, iż stosowne środki zostaną zapisane w budżecie, a decyzja o przyjęciu uchodźców wojennych pozostawała jego zdaniem słuszna. Interesujące w tym kontekście, choć praktycznie bez znaczenia dla budżetu, stało się zarazem stwierdzenie, iż RFN nie były przygotowane ani na konflikt rosyjsko-ukraiński ani na zmianę sytuacji bezpieczeństwa w Europie. Nie padła jednak informacja, w jaki sposób miała być finansowana dalsza pomoc, nie tylko dla Ukrainy, ale też ta dotycząca działań osłonowych dotyczących np. obniżki cen energii. Nie padły ponadto informacje o ewentualnych podwyżkach podatków. Istotna pozostawała jedynie uwaga o tym, iż wykluczone było, zdaniem kanclerza, automatyczne zaciąganie nowych zobowiązań przez rząd.
6. Ze strony chadecji możliwa jest kolejna skarga, dotycząca zgodności z konstytucją zarówno budżetu na 2023 r. a także o wiele większego funduszu, tj. 200 mld euro, przeznaczonego właśnie na ograniczenie cen energii. Otwartym pozostanie jednakże polityczny sens przygotowania owych. Potencjalny kryzys rządowy związany z cięciami wydatków i hipotetyczne przejęcie władzy przez opozycję może oznaczać konieczność przejęcia przez chadecję odpowiedzialności za niestabilną sytuację finansową RFN. Bardziej prawdopodobny staje się więc scenariusz oczekiwania przez CDU/CSU na przygotowanie przez gabinet Scholza ostatecznej wersji nowego budżetu i implementacja go w 2024 r. W zależności od stanu finansów publicznych oraz wyników wyborów europejskich/landowych opozycja będzie podejmować decyzję o np. zaproponowaniu zmiany koalicji albo noweli konstytucji zmieniającej ograniczenia w zadłużaniu państwa. Ponieważ do tej ostatniej niezbędna jest większość dwóch trzecich deputowanych do Bundestagu, nie może być ona podjęta bez poparcia chadecji, co daje tej ostatniej kolejne dodatkowe pole manewru, komplikując i tak trudne relacje między partiami koalicji rządowej.

Tytus Jaskułowski