24.06.2024

Trójmorski pragmatyzm po węgiersku – energetyczne rozważania

Od 2016 roku, gdy w trakcie pierwszego szczytu oficjalnie zdefiniowano strategiczne obszary politycznej współpracy Inicjatywy Trójmorza (Three Seas Initiative – 3SI) – a wśród nich energetykę, Węgry uczestniczą w tej platformie współpracy prezydenckiej (choć nie zawsze są przez prezydenta reprezentowane). Na fali zaangażowania politycznego, w 2020 roku, węgierski Exim Bank przystąpił do trójmorskiego Funduszu inwestycyjnego, wpłacając 20 mln euro na rzecz rozwoju projektów infrastrukturalnych w regionie Europy Środkowo-Wschodniej[1]. Mając nadzieję na rozwój transatlantyckich relacji poprzez Trójmorze (m.in. dzięki wsparciu Inicjatywy zarówno przez Republikanów jak i Demokratów oraz znaczącym wpłatom Amerykanów do Funduszu) oraz przyciągnięcie kapitału zagranicznego, Węgrzy zaproponowali nawet utworzenie stałego sekretariatu 3SI w Budapeszcie[2]. Ze względu na centralną lokalizację w Europie Środkowo-Wschodniej i konieczność rozbudowy regionalnej infrastruktury Węgry mogłyby faktycznie odgrywać kluczową rolę w rozwoju Inicjatywy. Z biegiem czasu widać jednak, że początkowa optymistyczna rezerwa[3] wobec tego formatu nieformalnej współpracy zmienia się na Węgrzech w deklarowany pragmatyzm. Widać to zwłaszcza w zakresie współpracy energetycznej.

Inwestycje ponad wszystko

Viktorowi Orbanowi przypisuje się niechęć do zdecydowanej przynależności do jakiegokolwiek bloku politycznego, gdyż podważałoby to węgierską suwerenność i aspiracje do stania się w pełni rozwiniętą gospodarką[4]. Zatem – jak dość często można aktualnie usłyszeć z ust węgierskich decydentów – „Węgry budują swoją pozycję jako most między inwestorami z Europy Zachodniej i Azji”[5]. Takie podejście jest wygodne, ponieważ od Węgier nie wymaga blokowego zaangażowania, a może przysporzyć krajowi sporych korzyści – m.in. wizerunkowych (np. dla Azjatów jako „europejskiej bramy na Zachód”) i gospodarczych.

Przyciągnięcie zagranicznego kapitału na Węgry ma duże polityczne znaczenie dla rządzących – węgierska gospodarka w ostatnim czasie była w gorszej kondycji, a to przełożyć się może na niższe poparcie społeczne. Choć dotowanie energetyki sprawiło, że Węgrzy korzystali gazu i energii elektrycznej po prawie najniższych w Europie cenach, to jednak deprecjacja forinta, presja inflacyjna i idące za nimi ograniczenie siły nabywczej mocno dotknęły przeciętnych obywateli. W związku z tym węgierska polityka zagraniczna skupia się obecnie głównie na aspektach ekonomicznych, a wszelkie działania podejmowane są z myślą o maksymalizacji korzyści inwestycyjnych. Silnie scentralizowany system prowadzenia polityki Węgier (w tym determinacji kierunków współpracy międzynarodowej biznesu) nie dopuszcza więc wątków innych niż priorytetowe z perspektywy gospodarczej. Wydaje się, że dla Węgrów mniej istotne jest pochodzenie środków i ich (bezpośrednie lub pośrednie) przeznaczenie, tak długo jak pieniądze pozostaną w kraju i utworzone zostaną nowe miejsca pracy.

Takie podejście przynosi rezultaty: jak podkreśla Węgierska Agencja Promocji Inwestycji, 2023 rok był rekordowym pod względem aktywności partnerów zagranicznych na Węgrzech, a napływ bezpośrednich inwestycji (FDI) przekroczył 13 mld euro (co stanowi podwojenie kwoty z 2022 roku)[6]. Amerykanie już dawno utracili palmę inwestycyjnego pierwszeństwa, choć ich wkład w rozwój kraju od końca komunizmu jest wciąż podkreślany. Wiodącym inwestorem są obecnie Chiny, a najwyższe kwoty są przeznaczane na tworzenie zaplecza do produkcji chińskich samochodów elektrycznych oraz baterii litowo-jonowych[7].

Geopolityczne wyzwania dla 3SI

Węgierska polityka zagraniczna stara się zatem balansować między interesami różnych potęg – Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych z jednej strony, oraz Rosji i Chin z drugiej strony, tak by maksymalizować gospodarcze korzyści dla kraju.

Chińskie inwestycje i technologie są postrzegane jako kluczowe dla rozwoju węgierskiej infrastruktury energetycznej. Węgry widzą w Chinach partnera, który może pomóc w realizacji największych i najbardziej kapitałochłonnych projektów energetycznych (np. rozbudowy elektrowni jądrowej w Paks na mocy wstępnego porozumienia z 10 maja 2024 roku). Chińczycy mają także zwiększać swój udział w działaniach na rzecz elektryfikacji kraju (m.in. transportu) oraz w rozwoju OZE (przy czym – podkreślić należy, że transformacja energetyczna Węgier nie odbyłaby się bez ram instytucjonalnych Unii Europejskiej). Co więcej, według Węgrów, Chińczycy nie mają w regionie bezpośrednich interesów wojskowych, w związku z tym przyciąganie kapitału z tego kraju uważane jest za bezpieczne. Węgrzy chcą dopuścić chińskie firmy nawet do tak delikatnych obszarów funkcjonowania państwa jak cyberbezpieczeństwo, zarządzanie sieciami elektroenergetycznymi, czy krytyczna infrastruktura transportowa.

Równocześnie Węgry pozostają silnie zależne od Rosji – pomimo deklarowanego dążenia do dywersyfikacji źródeł energii, współpraca z Rosją nadal odgrywa kluczową rolę w węgierskiej polityce energetycznej. Krajowy popyt na gaz zaspokajany jest dostawami głównie z Rosji, a w następnej kolejności z Chorwacji (poprzez terminal LNG w Krk), Azerbejdżanu, Turcji oraz produkcją własną i – póki co – nie ma w węgierskim miksie znaczącego miejsca dla Amerykanów. Podobnie jest na rynku ropy – uzasadniając to fizycznymi możliwościami infrastrukturalnymi – Węgrzy nadal sprowadzają ten surowiec głównie z Rosji. Węgierska energetyka jądrowa także opiera się na współpracy z rosyjskimi podmiotami, co z kolei wynika z uwarunkowań technologicznych i historycznych.

Podejście Węgier do Chin i do Rosji jest zdecydowanie odmienne od tego reprezentowanego przez inne kraje 3SI, a także UE i USA. Stanowi to duże wyzwanie dla harmonizacji działań w ramach Inicjatywy. Dlatego też Węgry dążą do unikania upolitycznienia Trójmorza, koncentrując się jedynie na aspektach biznesowych i praktycznych Inicjatywy.

Wartość dodana z 3SI

Patrząc z perspektywy priorytetów politycznych, oczekiwań społecznych, a także własnych potrzeb gospodarczych (w kontekście oferty chińskiej i rosyjskiej), Węgrzy zadają sobie pytanie o realną wartość dodaną z członkostwa w Inicjatywie Trójmorza.

To co z pewnością ma znaczenie, to nieformalny charakter 3SI, porównywany przez Węgrów do formatu Grupy Wyszehradzkiej, gdzie współpraca odbywa się jedynie na wybranych płaszczyznach, w określonych, sprzyjających okolicznościach. Dla węgierskiej polityki lawirowania między różnymi partnerami i interesariuszami, wygodnym jest format, w którym więcej się mówi, a mniej podejmuje zobowiązujących działań. Nie ma też struktur, które należałoby utrzymywać w sposób permanentny, a to znaczna oszczędność dla budżetu i unikanie problemów kadrowych. Węgrzy obawiają się też, że instytucjonalizacja Trójmorza może prowadzić do rywalizacji o zasoby i kwoty między państwami członkowskimi, co mogłoby jeszcze bardziej osłabić współpracę w ramach 3SI. Inicjatywa to jednak nie tylko sporadyczne polityczne konsultacje.

Polityka trójmorska powinna przekładać się także na konkretne rezultaty biznesowe. W tym zakresie frustracja Węgrów wobec 3SI jest bardzo duża. Trójmorze – jako Inicjatywa mająca zwiększać sieć połączeń energetycznych między państwami członkowskimi i realizować ważne projekty infrastrukturalne – jak dotąd nie dała Węgrom nic. I to nie tylko w energetyce: żaden proponowany przez Węgry projekt nie został jeszcze zrealizowany. Obok zarzutu braku finansowania projektów węgierskich z Funduszu 3SI podnoszona jest więc też kwestia braku transparentności wydatkowania pieniędzy (nawet jeśli wkład Węgier to tylko 20 mln euro) i braku równowagi między regionalnymi projektami. Wspominany jest także argument niespójności Inicjatywy Trójmorza: choć politycznie promowane są projekty strategiczne, kluczowe dla bezpieczeństwa energetycznego (najczęściej wymagające wsparcia państwa), to Fundusz dysponujący środkami oczekuje krótkiego terminu zwrotu z inwestycji – a to niejednokrotnie się wyklucza. Węgrzy podkreślają też dodatkowo (a czasem nie bez satysfakcji), że środki, jakimi dysponuje Fundusz Trójmorza są znikome, w porównaniu do możliwości inwestycyjnych innych partnerów Węgier, takich choćby jak Chiny. A na koniec dodają, że przecież zadanie domowe rozbudowy interkonektorów z krajami sąsiedzkimi właściwie zostało już zrealizowane, w ramach innych projektów europejskich.

Podsumowanie

Węgry wykazują pragmatyczne podejście do Inicjatywy Trójmorza, kierując się (przynajmniej we własnej opinii) głównie interesami gospodarczymi i inwestycyjnymi, a mniej politycznymi zobowiązaniami.  Z tego też prawdopodobnie powodu podkreślają chęć udziału w nowopowstającym Funduszu Inicjatywy, ogłoszonym na szczycie w Wilnie w 2024 roku. Niemniej, mimo nacisków na zwiększenie przejrzystości działań Funduszu, Węgry preferują nieformalny charakter współpracy, który pozwala im na elastyczne lawirowanie między różnymi partnerami międzynarodowymi, unikając jednocześnie zobowiązań, które mogłyby ograniczać ich suwerenność i rozwój gospodarczy. Brak znaczących rezultatów z dotychczasowej działalności 3SI oraz preferencje dla innych, bardziej rentownych partnerów, takich jak Chiny, stanowią wyzwanie dla dalszej integracji i efektywności Inicjatywy z perspektywy węgierskiej. Węgrzy nie ukrywają także, że różnice w percepcji polityki energetycznej w porównaniu z innymi krajami 3SI, szczególnie po wybuchu wojny na Ukrainie, dodatkowo komplikują tę regionalną współpracę.

Powyższy tekst zainspirowany został rozmowami z przedstawicielami węgierskiego rządu, a także węgierskimi analitykami i ekspertami oraz polskimi dyplomatami pracującymi na Węgrzech, przeprowadzonymi w ramach wizyty studyjnej Projektu pt. Centrum Badawcze Inicjatywy Trójmorza przy ISP PAN, która odbyła się w Budapeszcie w dniach 7-11 maja 2024 roku. Jestem niezmiernie wdzięczna dr hab. Agnieszce Orzelskiej-Stączek, prof. ISP PAN i jej Zespołowi współpracowników za możliwość uczestnictwa w tym wydarzeniu.

„Publikacja dofinansowana ze środków budżetu państwa w ramach programu Ministra Edukacji i Nauki pod nazwą „Nauka dla Społeczeństwa” nr projektu NdS/543014/2022/2022 kwota dofinansowania 1 500 000, całkowita wartość projektu 1 547 200. „

„Centrum Badawcze Inicjatywy Trójmorza przy ISP PAN„

[1] Amber Infrastructure Group, Slovenia and Hungary join the Three Seas Investment Fund, https://amberinfrastructure.com/news/press-releases/2020/slovenia-and-hungary-join-the-three-seas-initiative-investment-fund/, dostęp: 08.06.2024.

[2] Embassy of Hungary in Washington, Hungary Becomes Core Sponsor of the Three Seas Initiative Investment Fund, https://washington.mfa.gov.hu/eng/news/hungary-becomes-core-sponsor-of-the-three-seas-initiative-investment-fund, dostęp: 06.06.2024.

[3] V. Dostál, T. Strážay, Z. Végh. The perspective of the Czech Republic, Hungary, and Slovakia

on the Three Seas Initiative, Association for International Affairs – Policy Paper 07, Czerwiec 2021, https://www.amo.cz/wp-content/uploads/2021/06/AMO_The_Perspective_on_the_3SI.pdf, dostęp: 10.06.2024.

[4] D. Haas, Emerging Europe, Understanding Hungarian foreign policy, 14 czerwca 2023, https://emerging-europe.com/news/understanding-hungarian-foreign-policy/, dostęp: 10.06.2024.

[5] I. Popchev, Investing in the heart of Central Europe, marzec 2024, https://sponsored.foreignpolicy.com/the-business-report/investing-in-the-heart-of-central-europe/, dostęp: 10.06.2024.

[6] Hungarian Investment Promotion Agency, Previous All-Time High FDI Inflow Doubled in Hungary, 15 stycznia 2024, https://hipa.hu/news/previous-all-time-high-fdi-inflow-doubled-in-hungary/, dostęp: 10.06.2024.

[7] I. Gizińska, P. Uznańska, Europejski przyczółek Chin. Niebezpieczne związki Budapesztu z Pekinem, Komentarze OSW, 12 kwietnia 2024, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2024-04-12/europejski-przyczolek-chin-niebezpieczne-zwiazki-budapesztu-z, dostęp: 10.06.2024.

Zuzanna Nowak